Segundo o site do Banco Central do Brasil (BCB), “bancos de desenvolvimento são instituições financeiras controladas pelos governos estaduais, e têm como objetivo precípuo proporcionar o suprimento oportuno e adequado dos recursos necessários ao financiamento, a médio e a longo prazos, de programas e projetos que visem a promover o desenvolvimento econômico e social do respectivo Estado” (Banco Central do Brasil, 2018). Num primeiro momento, a definição proposta pelo Banco Central parece carecer de especificações sobre os objetivos a serem perseguidos pelos bancos de desenvolvimento; as estratégias esperadas para financiar o desenvolvimento econômico e social não são tão claras.
Ainda que a definição proposta pareça vaga, uma análise mais minuciosa permite identificar alguns elementos que gerem interpretações sobre a missão que um banco de desenvolvimento deveria adotar. Ao propor o financiamento pelos bancos de desenvolvimento a projetos produtivos de médio e longo prazos, a estratégia deve ser a de disponibilizar fundos para aqueles investimentos com maiores riscos, conforme é de se esperar de projetos com maiores prazos de maturação. A literatura sobre a relação entre riscos e retornos não apresenta divergências significativas sobre a relação entre prazos e riscos. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento econômico e social está atrelado a investimentos que, se levados a cabo e tiverem sucesso, oferecem retornos positivos consideráveis para a sociedade. Em síntese, bancos públicos de desenvolvimento devem dar suporte para projetos arriscados, mas com potencial de alto retorno para a sociedade.
Quando se analisam os projetos com potencialidades benéficas ao desenvolvimento social, a literatura identifica primordialmente aqueles em infraestrutura e com alto grau de inovação como chaves para a geração de externalidades positivas[1].
Projetos de infraestrutura, como saneamento e estrutura de transportes, são realizados em geral a cargo de concessões e/ou parcerias público-privadas (PPP), ainda que em muitos casos contem também com financiamento de bancos de desenvolvimento[2]. Já os projetos que se pretendem inovadores – sejam estas inovações em produtos ou em processos – encontram efeitos mais positivos quando desenvolvidos pelo setor industrial, em especial a indústria manufatureira. O principal argumento que defende esta tese encontra correspondência nos ganhos globais de produtividade que as inovações industriais manufatureiras proporcionam à economia como um todo: a difusão do progresso técnico a partir da indústria, com a capacidade de aumento da concorrência setorial, e a modernização via criação de produtos geram encadeamentos positivos para todos os demais setores da economia, enquanto que a recíproca nem sempre é verdadeira. Exemplos recentes sobram à vista de qualquer um – impressora 3D, nanotecnologia e biotecnologia fazem parte das inovações da indústria de transformação.
Para além do argumento teórico, em 2015 a indústria foi responsável por 31,1% do valor agregado gerado no estado do Espírito Santo, além de abrigar 18,6% dos empregos formais no estado. A qualidade deste emprego, por sua vez, é retratada pela diferença salarial dos contratados: enquanto que a média para os contratados até metade de 2018 na indústria de transformação foi de R$ 1.572,00, para o setor de serviços foi de R$ 1.381,00, para o de comércio R$ 1.351,00, e para a agropecuária R$ 854,00.
Seria de esperar, então, que o Bandes, enquanto banco de desenvolvimento, direcionasse parte significativa de seus recursos para o financiamento da indústria que, além de gerar maior incremento tecnológico a ser absorvido por toda a sociedade, também possui claros efeitos positivos quanto à geração de emprego formal e massa salarial correspondente. Entretanto, a situação representada pelo gráfico a seguir difere daquilo que se espera:
Gráfico 1 – Investimento Total Aprovado (Bandes) por Setor de Atividade
Fonte: Relatório de Demonstrações Financeiras do Bandes/Notas técnicas. Elaboração: Ideies/Sistema Findes
Enquanto que em perspectiva histórica, o valor agregado gerado pela indústria desde 2002 foi sempre superior a 1/3 do total, os investimentos aprovados pelo Bandes para o setor secundário não superam os 30% desde de 2008. A estratégia de desenvolvimento assumida pelo banco parece perpassar pelo setor primário, na contramão do que se pensaria ser o motor do crescimento sustentado e autônomo do estado.
Realizando a análise em dois períodos diferentes (um pré-crise de 2009 e outro pós-crise), o que se verifica é uma reversão da estratégia de investimentos do banco. Enquanto que a participação média do setor primário passa de 28%, entre 2003 e 2009, para 54,8% entre 2010 e 2017, a participação do setor secundário – na qual se insere a indústria de transformação – sai de 35,94% para 10,97% no mesmo período. Uma queda de quase 25 p.p. não é justificável pela demanda industrial, que, como já salientado, representa 30% do valor adicionado no estado.
O Bandes, enquanto possível diferencial do sistema financeiro capixaba em seu ambiente de negócios, parece não ter cumprido com a função que lhe é esperada. A consolidação do investimento de longo prazo para o setor industrial, que no Brasil carece de fontes diversificadas de financiamento, não parece ser simplificado com a presença do banco de desenvolvimento estadual.
[1] Ver Morceiro (2012), por exemplo.
[2] O artigo “A atuação histórica do BNDES: o que os dados têm a nos dizer?” apresenta que desde 2011, o BNDES retomou a sua função de financiar as grandes obras de infraestrutura no país, encontrando paralelos aos seus primeiros objetivos na década de 1950.
